(Canhsatbien.vn) - 

I. Quyền truy đuổi tàu thuyền nước ngoài theo quy định của Công ước Luật Biển quốc tế (UNCLOS 1982)
Hiện nay, Luật Biển quốc tế chưa có định nghĩa chính thức về quyền truy đuổi và Điều 111 UNCLOS 1982 được áp dụng như một định nghĩa phổ biến về quyền truy đuổi tàu thuyền nước ngoài, sau đây gọi tắt là “quyền truy đuổi” (QTĐ). Theo đó, QTĐ là quyền của quốc gia ven biển tiến hành việc truy đuổi tàu thuyền nước ngoài đã vi phạm pháp luật hoặc có lý do thích đáng để cho rằng tàu thuyền nước ngoài đã vi phạm pháp luật và các quy định của quốc gia ven biển.
Có thể nói, về bản chất, QTĐ là sự chuyển giao các thẩm quyền cảnh sát mà quốc gia ven biển thực hiện trong các vùng biển thuộc quyền tài phán của họ ra ngoài biển cả. Điều đó có nghĩa rằng, việc thực hiện QTĐ cần phải trên cơ sở quy định chặt chẽ của luật pháp.
Điều 111 UNCLOS 1982 quy định các điều kiện đảm bảo QTĐ hợp pháp. Cụ thể là:
1. Quốc gia ven biển phải “có lý do thích đáng để tin” rằng tàu thuyền đã vi phạm luật và các quy định của quốc gia đó.
Điều 111 khoản 1 UNCLOS 1982 yêu cầu cần thiết có “lý do thích đáng để tin rằng” tàu thuyền đã vi phạm luật và quy định của quốc gia ven biển. Từ “lý do thích đáng” đã được Ủy ban Luật pháp quốc tế - International Law Commission (1956) chấp nhận, theo đó, cần phân biệt giữa hành động phạm pháp đã xảy ra với nghi ngờ về hành động phạm pháp. Do đó, có thể hiểu mức độ của “lý do thích đáng” nằm giữa nghi ngờ và bằng chứng cụ thể. Vấn đề “lý do thích đáng” cũng được nhiều quốc gia quan tâm nhất là trong bối cảnh sự phát triển của khoa học, công nghệ như hiện nay cho phép theo dõi, giám sát, thu thập hình ảnh về tàu thuyền trên các vùng biển qua ra - đa, vệ tinh hoặc thiết bị cảm biến khác. Hiện nay, một số quốc gia đã ký kết các văn bản hợp tác nhằm đảm bảo thực hiện QTĐ hợp pháp. Tiêu biểu như Hiệp định giữa Pháp và Australia về hợp tác giám sát và hoạt động trong vùng hàng hải tương ứng ở Southern Ocean. Các bên đã đồng ý các điều kiện sau để thực hành truy đuổi:
Điều 4
2. QTĐ có thể được bắt đầu nếu thỏa mãn các điều kiện sau:
a) Các nhà chức trách của các bên có lý do thích đáng để tin rằng tàu cá hoặc một trong những xuồng của nó đã vi phạm luật của các bên trong vùng hàng hải của tàu thuyền bị phát hiện. Cơ sở cho lý do thích đáng là:
i) [Vi phạm] trực tiếp rõ ràng liên hệ với tàu cá hoặc xuồng của nó [tàu vi phạm] bằng tàu thuyền của nhà chức trách.
ii) Chứng cứ thu thập được bằng hoặc thay mặt tàu thuyền bằng biện pháp kỹ thuật.
b) Có tín hiệu rõ ràng để dừng tàu đã được đưa ra với tàu cá hoặc thay mặt cho tàu thuyền có thẩm quyền mà có thể nó được nhìn thấy hoặc nghe bởi thuyền đánh cá.
Hiệp định đã cho phép thừa nhận rằng có thể bằng biện pháp kỹ thuật bao gồm giám sát bằng hình ảnh, ra - đa hoặc ảnh vệ tinh của một tàu thuyền, thiết bị giám sát có thể không ở khu vực tàu cá vi phạm nhưng vẫn có thể theo dõi, phát hiện.
2. Liên quan tới vị trí, việc truy đuổi phải bắt đầu khi tàu thuyền nước ngoài hay một chiếc xuồng của nó ở trong nội thủy, lãnh hải, vùng nước quần đảo hay trong vùng tiếp giáp lãnh hải của quốc gia thực hiện truy đuổi. Đối với các vùng biển khác ngoài vùng lãnh hải, Điều 111 khoản 1, 2 UNCLOS 1982 quy định về điều kiện vi phạm của tàu nước ngoài. Cụ thể như sau:
“Nếu tàu nước ngoài ở trong vùng tiếp giáp, được quy định ở Điều 33 UNCLOS 1982, việc truy đuổi chỉ có thể bắt đầu nếu tàu đó đã vi phạm các quyền của quốc gia ven biển thuộc chế độ pháp lý của vùng tiếp giáp lãnh hải”
“QTĐ được áp dụng matatis mutandis (với những sửa đổi cần thiết về chi tiết) đối với những hành động vi phạm các luật và quy định của quốc gia ven biển có thể áp dụng, theo đúng UNCLOS 1982, cho vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa, kể cả các vùng an toàn bao quanh các thiết bị ở thềm lục địa, nếu các vi phạm đã xảy ra trong các vùng nói trên”.
Như vậy, để tiến hành việc truy đuổi, hành vi vi phạm của tàu nước ngoài cần được xác định trên cơ sở quy chế pháp lý các vùng biển và những quy định của pháp luật quốc gia ven biển về quản lý, bảo vệ vùng biển quốc gia đó. Với các vùng biển khác nhau, cơ sở để xác định có được phép tiến hành truy đuổi hay không sẽ khác nhau. Ví dụ, trong vùng tiếp giáp lãnh hải, theo Điều 33 UNCLOS 1982, quốc gia có quyền tài phán liên quan tới hải quan, thuế quan, y tế, nhập cư. Do đó, lực lượng thực thi pháp luật của quốc gia ven biển chỉ có thể thực hiện QTĐ với những vi phạm này. Nhưng ở vùng đặc quyền kinh tế, theo Điều 56 UNCLOS 1982, quốc gia chỉ có quyền tài phán liên quan tới tài nguyên, theo đó, rõ ràng là không hợp lý nếu quốc gia ven biển thực hiện QTĐ với tàu thuyền nước ngoài với vi phạm về thuế quan hoặc nhập cư. Thực tế này đòi hỏi phải hoàn thiện pháp luật và các quy định của quốc gia ven biển về quản lý, bảo vệ từng vùng biển trên cơ sở quy định của luật pháp quốc tế, cụ thể ở đây là UNCLOS 1982 và các Điều ước quốc tế có liên quan cũng như chiến lược xây dựng từng vùng biển của quốc gia.

3. Việc truy đuổi chỉ có thể được tiếp tục ở ngoài ranh giới của lãnh hải hoặc vùng tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế [của quốc gia ven biển] với điều kiện là việc truy đuổi này không bị ngắt quãng.
Cụm từ “bị ngắt quãng” - interrupted không được định nghĩa trong UNCLOS 1982. Tuy nhiên, một số trường hợp có thể xem là bị ngắt quãng: 1) bị ngắt quãng bởi lý do tự nhiên như không thể xác định vị trí tàu thuyền vi phạm, không thể tiếp tục truy đuổi do thời tiết xấu hoặc trời tối, 2) máy móc của tàu thực thi pháp luật bị hỏng 3) các lý do khác như tàu dừng lại thu thập chứng cứ trong quá trình truy đuổi. Ví dụ thực tế sau có thể xem “bị ngắt quãng” khi thực hiện QTĐ, tàu thực thi pháp luật của Australia đuổi theo tàu The Lena năm 2001. Trong quá trình truy đuổi, tàu tuần tra bị buộc phải tạm dừng truy đuổi khi nhận một cuộc gọi SOS và tham gia tìm kiếm tàu bị nạn đó.
Việc định nghĩa thế nào là “bị ngắt quãng” trong quá trình truy đuổi theo từng quốc gia có thể có nhiều cách hiểu khác nhau. Có một số câu hỏi như sau, có phải chỉ cần không nhìn thấy tàu thuyền bị truy đuổi hay việc mất dấu tàu thuyền bị truy đuổi trên màn hình ra - đa của tàu lực lượng thực thi pháp luật thì coi là bị ngắt quãng trong truy đuổi? Hoặc khi tàu thuyền truy đuổi không nhìn thấy nhưng bằng sự hỗ trợ của các phương tiện kỹ thuật như vệ tinh, ra - đa vẫn theo dõi được tàu thuyền bị truy đuổi có bị coi là ngắt quãng hay không? Với các câu hỏi này, các quốc gia có thể có câu trả lời khác nhau.
Để đảm bảo thực hiện QTĐ hợp pháp, một số quốc gia ven biển đã quy định cụ thể vấn đề “bị ngắt quãng” như ví dụ sau. Luật Quản lý ngư nghiệp (Australia) quy định việc truy đuổi của người hoặc tàu thuyền không bị kết thúc hoặc bị ngắt một cách căn bản chỉ vì sĩ quan (có liên quan) không nhìn được người hoặc tàu thuyền vi phạm. Điều 87(3) Luật Quản lý ngư nghiệp Australia cung cấp thêm rằng việc này bao gồm cả mất tín hiệu ra - đa. Theo cách lý luận này, các lý do như thời tiết, bóng tối hoặc các lý do khác có thể chấp nhận được như dừng lại để thu thập chứng cứ từ tàu vi phạm - ví dụ tàu thực thi pháp luật dừng lại để thu xuồng nhỏ từ tàu đánh cá bất hợp pháp, cho tới khi tàu truy đuổi có thể tiếp tục việc truy đuổi hoặc vẫn có thể xác định tàu vi phạm, việc truy đuổi nên được xem là không bị ngắt quãng.
4. QTĐ dừng ngay khi tàu thuyền bị truy đuổi đi vào lãnh hải của nó hoặc quốc gia thứ ba.
Các lực lượng tham gia truy đuổi phải dừng ngay khi tàu thuyền bị truy đuổi vào vùng lãnh hải của quốc gia nó mang cờ hoặc nước thứ ba, việc giới hạn của phạm vi truy đuổi là cần thiết để bảo vệ quyền chủ quyền của quốc gia ven biển. Ngoài ra, việc dừng truy đuổi diễn ra khi tàu truy đuổi “bị ngắt quãng” hoặc từ bỏ việc truy đuổi. Truy đuổi không nhất thiết dừng lại khi vào vùng nước nằm ngoài vùng lãnh hải của quốc gia mà tàu treo cờ hoặc quốc gia thứ ba.
Một câu hỏi xuất phát từ thực tế đó là: Liệu có phải dừng truy đuổi khi vào vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) của nước thứ 3 hoặc nước tàu bị truy đuổi mang cờ? Rõ ràng Điều 111 UNCLOS 1982 chỉ cấm truy đuổi khi tàu bị truy đuổi vào vùng lãnh hải của chính nó hoặc quốc gia thứ ba. Tuy nhiên, không cấm việc truy đuổi trên vùng đặc quyền kinh tế của tàu bị truy đuổi hoặc quốc gia thứ ba. Hơn nữa, Điều 56 UNCLOS 1982 chỉ quy định quốc gia có quyền tài phán liên quan tới tài nguyên trên vùng đặc quyền kinh tế. Rõ ràng, khi một quốc gia khác thực hiện QTĐ trên vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia thứ ba, nếu không vi phạm liên quan tới quyền tài phán quốc gia đó thì sẽ không bị cấm bởi luật pháp quốc tế, cụ thể ở đây là UNCLOS 1982. Tuy nhiên, các quốc gia ven biển ngày nay đang quan tâm nhiều hơn tới việc kiểm soát các hoạt động diễn ra trên vùng đặc quyền kinh tế quốc gia mình, việc đó có thể có ảnh hưởng nhất định tới thực hiện QTĐ trên vùng đặc quyền kinh tế quốc gia thứ ba.
(Ví dụ, Malaysia năm 2015 dừng truy đuổi khi tàu cướp biển vào vùng đặc quyền kinh tế Việt Nam mà không tiếp tục truy đuổi tới vùng lãnh hải, thay vào đó thông báo cho các nhà chức trách Việt Nam để tiếp tục tiến hành truy đuổi).
5. Việc truy đuổi chỉ có thể bắt đầu sau khi có tín hiệu có thể nhìn thấy hoặc âm thanh có thể nghe thấy để dừng [tàu vi phạm], được đưa ra ở khoảng cách mà cho phép nó được nhìn hoặc nghe bởi tàu thuyền nước ngoài.
Tàu thuyền lực lượng thực thi pháp luật phải ra lệnh dừng tàu để chỉ ra rằng tàu thuyền vi phạm đã bị phát hiện, xác định và sẽ bị kiểm tra. Điều 111 UNCLOS 1982 yêu cầu một cách rõ ràng rằng tín hiệu hình ảnh hoặc âm thanh là phải nhìn hoặc nghe ở một khoảng cách nhất định với tàu vi phạm.
Vấn đề nổi lên trong thời đại công nghệ hiện nay là dường như không có giới hạn về khoảng cách của tín hiệu hình ảnh, âm thanh. Bởi vì, với sự tiến bộ khoa học công nghệ, tàu của lực lượng thực thi pháp luật có thể theo dõi, phát hiện và ra lệnh dừng tàu từ khoảng cách rất xa. Do đó, việc xác định khoảng cách bao xa như đề cập ở Điều 111 UNCLOS 1982 để ra lệnh dừng tàu vẫn là vấn đề đang được quan tâm trong luật pháp quốc tế khi xác định tính hợp pháp của QTĐ. Như đã nêu ở trên một số quốc gia trong các Hiệp định khu vực cho phép xác định bằng các biện pháp kỹ thuật. Ví dụ, Hoa Kỳ yêu cầu các tàu cá nước ngoài trong vùng đặc quyền kinh tế của Hoa Kỳ phải thường xuyên nghe tín hiệu trên một tần số xác định, điều này có nghĩa là tàu thuyền có thể nhận tín hiệu yêu cầu dừng thông qua thiết bị vô tuyến và tần số có sẵn. Nghĩa là, từ khoảng cách rất xa, (không nhất thiết nhìn thấy được) với tầm tín hiệu vô tuyến, lực lượng thực thi pháp luật có thể ra lệnh dừng tàu qua tín hiệu vô tuyến
6. Truy đuổi chỉ có thể được thực hiện bởi tàu chiến, tàu công vụ - phải có các dấu hiệu rõ ràng và xác định là tàu công vụ.

Cảnh sát biển tuyên truyền pháp luật cho ngư dân. (Ảnh: Đức Hạnh)

II. Hoàn thiện pháp luật quốc gia liên quan đến QTĐ
Điều 111 UNCLOS 1982 đã quy định về điều kiện thực thi QTĐ; chấm dứt QTĐ, bồi thường thiệt hại… Tuy nhiên, các quy định mang tính nguyên tắc. Để đảm bảo việc truy đuổi tàu thuyền nước ngoài trong quá trình thực thi pháp luật, cần thiết phải có sự thống nhất về cách hiểu những nội dung liên quan đến quy định tại Điều 111 UNCLOS 1982 cũng như có nghiên cứu, xác định điều kiện phù hợp thực hiện QTĐ của quốc gia ven biển.
Bên cạnh đó, trong tình hình hiện nay, với sự gia tăng vi phạm về đánh bắt cá trong vùng đặc quyền kinh tế; các vi phạm an ninh phi truyền thống; vi phạm tội phạm có yếu tố nước ngoài hay vấn đề chưa thống nhất giữa các quốc gia về sử dụng vũ lực khi truy đuổi…. đang đặt ra yêu cầu cấp thiết về hoàn thiện pháp luật quốc gia liên quan đến QTĐ. Theo đó, một số kiến nghị như sau:
1. Hoàn thiện quy định về thực hiện QTĐ
Nội dung hoàn thiện cần được quy định tại Pháp lệnh LL CSB. Hiện nay, Điều 41 Luật Biển Việt Nam đã cơ bản luật hóa các quy định của UNCLOS 1982 về QTĐ. Tuy nhiên, những vấn đề cụ thể để đảm bảo thực hiện QTĐ hợp pháp chưa được quy định cụ thể, rõ ràng. Tại Pháp lệnh LL CSB Việt Nam quy định về QTĐ của CSB. Tuy nhiên, quy định này cũng chưa cụ thể. Hiện nay, BTL CSB đang xây dựng Dự án Luật CSB Việt Nam, việc nội luật hóa quy định của UNCLOS 1982 về QTĐ là cấp thiết. Cụ thể như sau:
- CSB là lực lượng chuyên trách của Nhà nước, nhân danh nước CHXHCN Việt Nam thực thi pháp luật trên vùng biển Việt Nam, việc thực hiện QTĐ đối với tàu thuyền nước ngoài là phù hợp với quy định của luật pháp quốc tế và thực tiễn pháp lý quốc tế; phù hợp với quy định của pháp luật Việt Nam.
- Những nội dung cần ghi nhận về QTĐ tại Dự thảo Luật:
+ Kế thừa quy định hiện tại của Pháp lệnh LL CSB.
+ Quy định rõ hơn điều kiện truy đuổi phù hợp với các điều kiện theo quy định của UNCLOS 1982.
+ Quy định cụ thể những vấn đề liên quan để đảm bảo thực hiện QTĐ hợp pháp, gồm: việc sử dụng phương tiện (gồm cả quy định sử dụng nhiều loại phương tiện trong các trường hợp truy đuổi cụ thể), sử dụng vũ lực khi truy đuổi; các lý do của sự ngắt quãng; các lý do thích đáng; các trường hợp dừng truy đuổi….
2. Hoàn thiện quy định pháp luật về quản lý vùng biển
Như đã phân tích ở trên, việc thực hiện QTĐ liên quan mật thiết đến quy định của pháp luật quốc gia. Nói cách khác, pháp luật quốc gia về quản lý, bảo vệ vùng biển quốc gia là căn cứ để xác định vi phạm của tàu thuyền nước ngoài - một trong những điều kiện để tiến hành truy đuổi. Do đó, sự hoàn thiện của pháp luật quốc gia là căn cứ pháp lý vững chắc cho việc đảm bảo tính hợp pháp của thực hành QTĐ, tránh phát sinh khiếu kiện, bồi thường nhà nước.
Một số nước tiêu biểu như Trung Quốc, mỗi vùng biển đều có quy định pháp luật riêng. Ví du, luật về lãnh hải, luật về vùng đặc quyền kinh tế… Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để phát triển kinh tế các vùng biển cũng như để bảo vệ vùng biển nói chung, thực hiện QTĐ nói riêng.
Luật Biển Việt Nam mới chỉ quy định về quy chế pháp lý các vùng biển đảm bảo phù hợp với UNCLOS 1982, chưa có quy định cụ thể về việc quản lý, bảo vệ, phát triển kinh tế từng vùng biển.
Luật Tài nguyên môi trường biển, hải đảo mới đề cập đến việc quy hoạch tổng thể, chưa đề cập cụ thể cũng chưa thể hiện chính sách của Nhà nước về phát triển từng vùng biển, quản lý, bảo vệ từng vùng biển theo hướng như thế nào.
Thực tế trên đang đặt ra yêu cầu cấp thiết phải tiếp tục nghiên cứu, tham mưu hoàn thiện cơ sở pháp lý cho quản lý, bảo vệ từng vùng biển quốc gia phù hợp với các quy định của luật pháp quốc tế, từng vùng biển, đảo của Việt Nam và trình độ, nhu cầu phát triển kinh tế từng vùng biển; đặc thù tình hình an ninh, chính trị, đối ngoại, an toàn từng khu vực biển…
3. Hoàn thiện các quy định về hợp tác quốc tế liên quan đến QTĐ
- Việc ký kết các văn bản thỏa thuận quốc tế giữa các quốc gia quy định về cung cấp thông tin, hỗ trợ để thực hiện QTĐ hiệu quả.
- Việc phát huy vai trò của các thỏa thuận giữa các lực lượng thực thi pháp luật trên biển: Xác định loại văn bản là một thỏa thuận quốc tế; tăng cường thẩm quyền của CSB Việt Nam trong ký kết các thỏa thuận thực thi pháp luật theo chức năng, nhiệm vụ mà pháp luật quy định.
Trong đó, đặc biệt quan trọng là các thỏa thuận giữa lực lượng thực thi pháp luật trên biển với các quốc gia láng giềng. Thông qua đó, đảm bảo việc thông tin liên lạc, hỗ trợ hoặc hợp tác truy đuổi trong trường hợp tàu bị truy đuổi đi vào vùng biển của quốc gia thứ ba, đặc biệt trong trường hợp tàu nước ngoài đi vào vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia thứ ba. Vì nếu theo quy định của luật pháp quốc tế thì quốc gia ven biển có quyền tiếp tục truy đuổi tại vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia thứ ba, song vấn đề thực hiện QTĐ trong trường hợp này cũng mang tính nhạy cảm, đòi hỏi phải có sự thỏa thuận pháp lý rõ ràng, tránh những phát sinh hoặc tranh chấp trong quá trình thực hiện QTĐ./.

Thanh Hương - Đỗ Minh